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Chronique estivale de la Métropole du Grand Paris

Mercredi 23 juillet, l’ a voté solennellement le projet de loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles. Ce scrutin favorable marque la fin du second épisode législatif d’une loi dont les dispositions relatives à la métropole du avaient été rejetées par le un mois plus tôt. L’enjeu de la première lecture en Assemblée était donc d’importance, car il incombait au gouvernement de revoir promptement sa copie.

Assemblée Nationale

Hémicycle de l’Assemblée Nationale, au Palais Bourbon. Crédits photo : Richard Ying / Tangui Morlier

Un sentiment d’urgence s’est alors emparé des élus et de la presse, exhortant à la création métropolitaine à force de tribunes « pour un sursaut métropolitain », ou pour « que le Grand Paris advienne ». Le gouvernement, en la personne de , a attisé cet émoi en présentant à la hâte son nouveau projet, sous la forme d’un amendement déposé à minuit moins le quart en commission des lois, un jour avant la fin des travaux en commissions d’assemblée. Les députés n’ont alors eu d’autre choix que de donner rapidement leur avis sur un texte radicalement nouveau dans son contenu. Car loin de la première mouture du projet de loi, la présente version prévoit une métropole très intégrée, circonscrite a minima à la petite couronne, et où les intercommunalités disparaissent pour laisser place à des « territoires » inspirés du modèle marseillais. L’effervescence du débat s’est également traduite dans la bouche des parlementaires par un usage peu modéré des traditionnelles métaphores-épouvantails : la métropole y est apparue tantôt sous les traits d’un « monstre technocratique » ou pour varier la périphrase, d’un « golem bureaucratique », tantôt comme une usine à gaz, ou comme une nouvelle couche pâtissière du mille-feuille territorial.

Il s’agissait toutefois d’une urgence contenue au cercle des élus et administrations intéressées : en plein mois de juillet, la trêve estivale rend la question des métropoles bien étrangère à l’esprit des Français, déjà perplexes devant la faible lisibilité des réformes territoriales. Le citoyen est donc le premier oublié de ce débat pourtant primordial pour l’ensemble des six à huit millions de franciliens directement concernés par la future institution métropolitaine. La légitimité démocratique de la future métropole mérite d’ailleurs d’être interrogée : le gouvernement a en effet inséré in extremis un amendement prévoyant à horizon 2020 l’élection de la moitié des conseillers métropolitains au suffrage universel direct. Cette disposition introduit une proximité nécessaire entre le citoyen et l’élu métropolitain, mais d’autres questions restent en suspens : aux prochaines élections municipales, les représentants intercommunaux seront élus par fléchage sur les listes municipales. Or, l’élection des conseillers de territoire au sein des conseils municipaux n’entre-t-elle pas en contradiction avec ce fléchage des représentants intercommunaux, paradoxe exacerbé par le calendrier de la métropole prévoyant la constitution des territoires (2016) après les élections municipales (2014) ?

Hormis le citoyen, il ne faut pas non plus omettre dans la liste des oubliés le syndicat d’études Métropole, que plusieurs parlementaires n’ont pas hésité à fustiger, et dont les propositions censées inspirer les textes gouvernementaux n’ont pas été retenues : le Grand Métropole élargi à l’unité urbaine, polycentrique et s’appuyant sur les EPCI n’a pas abouti, et la légitimité politique du syndicat en a été sérieusement entamée.

Que retenir de la métropole du Grand Paris préfigurée dans le projet de loi ?

Outre les quelques éléments précédemment évoqués, on peut noter que la forme juridique s’inspire des dispositions relatives à la métropole d’Aix-Marseille-Provence, en ce qu’elle substitue aux EPCI à fiscalité propre des conseils de territoires, entités exécutantes de la métropole. Cet exemple d’isomorphisme institutionnel peut laisser songeur quand on observe les différences d’organisation des deux agglomérations marseillaise et parisienne : dans la première, les futurs territoires remplacent par effet de calque différentes communautés urbaines et communautés d’agglomération préexistantes déjà bien structurées, alors que le patchwork intercommunal francilien plus parcellaire risque de connaître une « mise en territoire » à marche forcée et laborieuse.

D’autres traits caractéristiques de la future métropole laissent circonspect. Tout d’abord, comment la métropole pourra-t-elle se gouverner au sein d’un conseil métropolitain pléthorique rassemblant dans sa plus large configuration près de 500 membres ? De plus, les premiers pas de la métropole vont l’entraîner dans une étonnante valse des compétences : ainsi, au 1er janvier 2016, l’aménagement des zones d’activités « remontera » depuis les EPCI vers la métropole, avant que ne soit tracée la ligne de partage entre l’intérêt local et l’intérêt métropolitain. Passée la reconnaissance de ce double intérêt, une partie de l’exercice des compétences pourrait « redescendre » aux conseils de territoires sous forme de délégation. Ce va-et-vient pose des problèmes de continuité de gestion et d’harmonisation des statuts pour les agents concernés.

Enfin, alors que les modèles théoriques de métropolitaine et les exemples internationaux font souvent la part belle à l’insertion des acteurs économiques dans des systèmes d’acteurs métropolitains élargis, force est de constater que le « conseil de développement » prévu dans le projet de loi et représentant le monde économique, social et culturel est plus un appendice consultatif qu’un organe actif semblable au London Business Advisory Council au sein du Great London Authority.

En vue des prochaines lectures parlementaires, quelques sujets demandent à être explorés

Tout d’abord le statut juridique des territoires défait ce que certaines intercommunalités comme , Grand Paris Seine Ouest et Est Ensemble étaient parvenus à construire. Afin de ne pas faire table rase de cet héritage politique, n’est-il pas possible d’étoffer le profil juridique de territoires réduits à de simples entités d’exécution déconcentrée de la métropole ?

D’autre part, l’instauration d’une nouvelle échelle de gouvernance territoriale,  qui est l’un des objectifs du projet de loi Lebranchu, connaît des limites car la métropole du Grand Paris n’est pas le Grand Paris. Cette inadéquation se vérifie à plusieurs titres : les compétences transport et logement, l’une relevant du STIF et l’autre de la future métropole, sectorisent l’action publique alors que la mécanique métropolitaine tournerait mieux dans une coordination des deux engrenages. De plus, faire le choix d’une métropole de petite couronne dont le périmètre serait légèrement ouvert sur la grande couronne revient à nier les pôles économiques secondaires comme Cergy. Enfin, l’énergie déployée par certains parlementaires et personnalités politiques à désigner telle extension de périmètre exprime moins le désir de tracer l’échelle optimale de gouvernance territoriale que de favoriser ou menacer telle collectivité locale déjà établie : la Ville de Paris face à la région , ou encore les départements franciliens hérités des années 60.

Reste que la suite du processus législatif ne sera pas de tout repos, car un hypothétique rejet sénatorial pourrait entraîner le projet de loi jusqu’à une cinquième lecture en Assemblée nationale, fin de la scène première du IIIe Acte de .

À propos Louis-Marie Bastier

Etudiant en master de Stratégies territoriales et urbaines à l'IEP de Paris

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